KKO:2017:84

Väylämaksulakien 1028/1980 ja 708/2002 mukaan ulkomaanliikenteen aluksilta perittävät väylämaksut olivat määräytyneet eri perustein kuin kotimaanliikenteen väylämaksut. Varustamoyhtiöt vaativat 30.12.2010 vireille panemallaan kanteella valtiolta perusteettoman edun palautusta tai vahingonkorvausta sillä perusteella, että ne olivat maksaneet vuosilta 2001 - 2004 ulkomaanliikenteen väylämaksuja, jotka olivat EU-oikeuden vastaisesti olleet suurempia kuin kotimaanliikenteestä perityt maksut.

Perusteettoman edun palauttamista koskevan vaatimuksen osalta kanne jätettiin tutkimatta yleisen tuomioistuimen toimivaltaan kuulumattomana. Korkeimman oikeuden ratkaisusta ilmenevillä perusteilla katsottiin, että vahingonkorvaussaatavat olivat vanhentuneet, koska vanhentumisaika oli kunkin väylämaksun osalta alkanut siitä, kun yhtiöt olivat saaneet tiedon päätöksestä, jolla kyseinen maksu oli määrätty.

VanhL 7 § 1 mom 3 kohta

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Asian tausta

AS Tallink Gruppin ja AS Hansatee Cargon vaatimus valtion velvoittamisesta palauttamaan niille vuosina 2001 – 2004 perityt väylämaksut, käräjäoikeuden välituomio 28.6.2012 ja tuomio 27.2.2015 sekä hovioikeuden tuomio 8.8.2016 kuvataan tarpeellisilta osin Korkeimman oikeuden ratkaisussa.

Asian ovat ratkaisseet Helsingin käräjäoikeudessa käräjätuomari Jouko Räsänen, joka antoi asiassa myös välituomion, käräjätuomari Kari Lappi ja käräjätuomari Mia Sundström, ja Helsingin hovioikeudessa hovioikeuden jäsenet Kirsti Uusitalo, Kati Lavi-Waltari ja Virva Nyman.

Muutoksenhaku korkeimmassa oikeudessa

AS Tallink Gruppille ja AS Hansatee Cargolle myönnettiin valituslupa.

AS Tallink Grupp ja AS Hansatee Cargo vaativat valituksessaan, että hovioikeuden tuomio kumotaan ja että vanhentumisen osalta todetaan, että AS Tallink Gruppin ja AS Hansatee Cargon saatavien vanhentumisaika ei ole voinut alkaa, ennen kuin yhtiöt ovat saaneet tiedon siitä, että Helsingin hallinto-oikeus on 16.5.2008, 30.6.2008 tai sen jälkeen antamissaan päätöksissä todennut väylämaksujen olleen syrjiviä ja että valtio ei ollut valittanut päätöksistä, tai että saatavien vanhentumisaika on alkanut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2009:99 antamisesta.

Valittajat vaativat myös, että asia palautetaan hovioikeuteen sen ratkaisemiseksi, mistä päivästä vanhentumisaika on alkanut, sekä muilta riidanalaisilta osin.

Valtio vaati vastauksessaan ensisijaisesti, että kanne jätetään tutkimatta, ja toissijaisesti, että valitus hylätään.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta

1. AS Tallink Grupp ja AS Hansatee Cargo (jäljempänä yhtiöt), ovat virolaisia osakeyhtiöitä, jotka olivat vuosina 2001 – 2004 tarjonneet vuokraamillaan Viron alusrekisteriin merkityillä aluksilla merikuljetuspalveluja EU:n meriliikenteessä. Niiltä oli tänä aikana kannettu väylämaksulakien 1028/1980 ja 708/2002 mukaisia ulkomaanliikenteen väylämaksuja.

2. Väylämaksulain 1028/1980 nojalla annetun asetuksen 1016/1983 ja väylämaksulain 708/2002 mukaan väylämaksu määräytyi eri perustein kotimaanliikenteessä ja ulkomaanliikenteessä. Kotimaanliikenteen väylämaksu kannettiin aluksen nettovetoisuuden mukaan määräytyvänä kiinteänä vuosimaksuna. Ulkomaanliikenteen väylämaksu kannettiin kertamaksuna kultakin tehdyltä matkalta, ja kertamaksun suuruus määräytyi aluksen nettovetoisuuden ja jäämaksuluokan perusteella.

3. Euroopan komissio oli 21.3.2002 antanut Suomelle väylämaksujärjestelmää koskevan virallisen huomautuksen, jossa se oli katsonut väylämaksujen perimisjärjestelmän, jonka mukaan aluksilta peritään erisuuruisia maksuja sen mukaan, harjoittavatko ne kotimaan- vai ulkomaanliikennettä, rajoittavan palvelujen tarjoamisen vapautta tavalla, joka oli palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen annetun neuvoston asetuksen 4055/86/ETY (jäljempänä meriliikenneasetus) vastaista. Suomen valtio oli vastauksessaan 14.5.2002 esittänyt, että väylämaksujen määräytyminen eri tavoin kotimaanliikenteessä ja ulkomaanliikenteessä perustui objektiivisesti hyväksyttäviin syihin. Tämän jälkeen komissio oli 11.11.2003 antanut perustellun lausunnon, jossa se oli katsonut, että erisuuruisille maksuille ei ollut perusteita ja että Suomi oli jättänyt noudattamatta meriliikenneasetuksen 1 artiklan mukaiset velvollisuutensa. Suomi oli lausuntoon antamassaan vastauksessa 8.1.2004 ilmoittanut, että väylämaksulain uudistus oli vireillä ja että kotimaanliikenteen väylämaksu tultaisiin poistamaan.

4. Komissio oli 16.12.2004 päättänyt nostaa Suomea vastaan kanteen unionin tuomioistuimessa väylämaksujärjestelmän syrjivyyden vuoksi. Komissio oli päättänyt luopua kanteen nostamisesta sen jälkeen, kun väylämaksulaki 1122/2005, jonka mukaan kotimaanliikenteen ja ulkomaanliikenteen maksut määräytyivät samalla tavoin, oli tullut voimaan 1.1.2006.

5. Erisuuruisten väylämaksujen kantaminen kotimaan- ja ulkomaanliikenteestä oli jatkunut vielä komission virallisen huomautuksen jälkeen. Helsingin hallinto-oikeus oli arvioinut väylämaksulainsäädännön unionin oikeuden mukaisuutta päätöksissään 16.5.2008 ja 30.6.2008, jotka se oli antanut väylämaksun jälkimaksatusta ja väylämaksun huojentamista koskevien valitusten johdosta. Päätöksissä hallinto-oikeus oli katsonut, että jälkimaksatuksia toimitettaessa olisi tullut tutkia, joutuiko kuljetuspalvelun tarjoaja syrjityksi Suomen sisäistä liikennettä harjoittavaan kuljetuspalvelun tarjoajaan verrattuna. Hallinto-oikeus oli siksi kumonnut vuosien 2000, 2003 ja 2004 väylämaksujen jälkimaksatusta koskevia päätöksiä ja palauttanut asiat tullipiirille sen selvittämiseksi, että perittäviksi määrätyt väylämaksut eivät muodostuisi syrjiviksi siihen verrattuna, että aluksella olisi harjoitettu vain Suomen kotimaanliikenteen kuljetuspalvelua. Tulli ei ollut valittanut päätöksistä ja oli päätösten jälkeen oikaissut vuoden 2005 ulkomaanliikenteen väylämaksuja koskevia päätöksiä.

6. Vuosia 1999 – 2004 koskevista väylämaksupäätöksistä, joiden osalta valitusaika oli kulunut umpeen jo ennen vuotta 2008, oli edellä mainittujen hallinto-oikeuden päätösten jälkeen tehty korkeimmalle hallinto-oikeudelle 316 purkuhakemusta. Korkein hallinto-oikeus oli katsonut, että edellytykset päätösten purkamiselle eivät täyttyneet, ja hylännyt hakemukset (mm. KHO 2009:99).

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Yhtiöiden kanne

7. Yhtiöt ovat valtiota vastaan ajamassaan, 31.12.2010 vireille tulleessa kanteessa vaatineet, että valtio velvoitetaan palauttamaan niille ensisijaisesti perusteettoman edun palautuksena ja toissijaisesti vahingonkorvauksena niiltä vuosina 2001 - 2004 kannettujen ulkomaanliikenteen väylämaksujen määrä siltä osin kuin maksujen määrä oli ylittänyt kotimaanliikenteen väylämaksut.

8. Yhtiöt ovat katsoneet, että niiltä vuosina 2001 – 2004 kannetut väylämaksut olivat olleet unionin oikeuden vastaisella tavalla syrjiviä siltä osin kuin maksujen yhteismäärä oli vuosittain ylittänyt kotimaanliikenteen väylämaksun. Erisuuruisten väylämaksujen kantaminen toisaalta Suomen sisäisestä liikenteestä ja toisaalta Suomen ja muiden unionin jäsenvaltioiden sekä kolmansien maiden välisestä liikenteestä oli ollut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 56 artiklan ja meriliikenneasetuksen vastaista. Valtio oli Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Viron tasavallan välisestä assosioinnista tehdyn Eurooppa-sopimuksen perusteella ollut velvollinen soveltamaan virolaisiin yhtiöihin ja aluksiin täysin samoja sääntöjä kuin EU-valtioiden yhtiöihin ja aluksiin jo ennen Viron liittymistä unionin jäseneksi 1.5.2004.

Valtion vastaus

9. Valtio on vaatinut vastauksessaan ensisijaisesti, että kanne jätetään tutkimatta. Kanne koski julkisoikeudellisten väylämaksujen palauttamista sen vuoksi, että ne oli määrätty ja peritty virheellisesti. Kysymys oli hallintoriita-asiasta, jonka tutkiminen ei kuulunut käräjäoikeuden toimivaltaan. Lisäksi väylämaksujen määräämistä koskevien lainvoimaisten päätösten oikeusvoimavaikutus esti väylämaksujen palauttamista koskevien vaatimusten käsittelyn tuomioistuimessa.

10. Toissijaisesti valtio on vaatinut kanteen hylkäämistä. Se on katsonut, että vaatimukset ovat vanhentuneita, koska ne on esitetty yli kolme vuotta sen jälkeen, kun yhtiöt olivat saaneet tiedon väitetystä vahingosta tai niiden olisi pitänyt tietää siitä. Maksuistaan ja niiden saajasta yhtiöt ovat olleet koko ajan tietoisia. Yhtiöt ovat saaneet tietää maksujen väitetystä EU-oikeuden vastaisuudesta ja vahingostaan vuonna 2002 tai viimeistään vuonna 2004. Yhtiöt ovat vaatineet päätösten purkamista vasta vuonna 2008 ja esittäneet korvausvaatimuksen vuonna 2010.

Käräjäoikeuden välituomio

11. Käräjäoikeus on valtion oikeudenkäyntiväitteiden johdosta antamassaan välituomiossa todennut, että valtioon kohdistuvan vahingonkorvausvaatimuksen tutkimisen on vakiintuneesti katsottu kuuluvan yleisille tuomioistuimille. Kun ensisijainen vaatimus perusteettoman edun palautuksesta perustui samaan valtion menettelyyn kuin toissijainen vahingonkorvausvaatimus, molemmilla kanneperusteilla ajettu kanne kuului käräjäoikeuden toimivaltaan. Hallintolainkäyttöpäätöksissä ei ollut ratkaistu kysymystä perusteettoman edun palautuksesta eikä vahingonkorvauksesta, eikä päätösten oikeusvoimavaikutus siksi estänyt kanteen nostamista käräjäoikeudessa. Edellä mainituilla perusteilla käräjäoikeus on hylännyt valtion oikeudenkäyntiväitteet.

Käräjäoikeuden tuomio

12. Käräjäoikeus on katsonut, että vanhentumisaika oli alkanut, kun yhtiöt olivat 10.9.2008 saaneet tiedon Helsingin hallinto-oikeuden päätöksistä 16.5.2008 ja 30.6.2008. Koska yhtiöt olivat katkaisseet vanhentumisen hakemalla vuoden 2001 maksupäätösten purkamista 31.12.2008 ja vuosien 2002 – 2004 maksupäätösten purkamista 31.8.2009, niiden vaatimukset eivät olleet miltään osin vanhentuneet.

13. Käräjäoikeus on velvoittanut valtion palauttamaan yhtiöiden maksamia väylämaksuja korkoineen.

Hovioikeuden tuomio

14. Valtio on valituksessaan vaatinut, että kanne ensisijaisesti jätetään tutkimatta ja toissijaisesti hylätään.

15. Hovioikeus on katsonut, että yleinen tuomioistuin oli toimivaltainen tutkimaan asian kummankin vaihtoehtoisen kannevaatimuksen osalta ja että väylämaksupäätösten oikeusvoima ei estänyt asian tutkimista. Kannetta oli kuitenkin ensisijaisesti arvioitava valtion vahingonkorvausvastuun kannalta ja vasta viimesijaisesti kysymys voisi olla velvoiteoikeudellisesta perusteettomasta edusta. Vanhentumisaika oli alkanut viimeistään, kun komissio oli 16.12.2004 tiedottanut päätöksestään nostaa rikkomuskanne. Viimeistään tuolloin oli käynyt selväksi, että kysymys oli komission käsityksen mukaan vakavasta unionin oikeuden rikkomisesta. Koska yhtiöt eivät olleet edes väittäneet katkaisseensa vanhentumista ennen 16.12.2007, hovioikeus on hylännyt kanteen vanhentuneena.

Muutoksenhaku ja kysymyksenasettelu Korkeimmassa oikeudessa

16. Yhtiöt ovat valituksessaan vaatineet, että hovioikeuden tuomio kumotaan ja asia palautetaan hovioikeuteen. Ne ovat katsoneet, että niiden vaatimukset eivät olleet vanhentuneet, koska vanhentumisaika oli voinut alkaa aikaisintaan, kun ne olivat saaneet tiedon edellä kohdassa 5 mainituista Helsingin hallinto-oikeuden päätöksistä.

17. Valtio on vastauksessaan vaatinut ensisijaisesti, että kanne jätetään tutkimatta, koska se ei kuulunut yleisen tuomioistuimen toimivaltaan ja väylämaksupäätösten oikeusvoimavaikutus esti kanteen tutkimisen. Toissijaisesti valtio on vaatinut hovioikeuden tuomion pysyttämistä. Vanhentumisaika oli alkanut kunkin väylämaksupäätöksen osalta siitä, kun yhtiöt olivat saaneet siitä tiedon.

18. Asiassa on valtion oikeudenkäyntiväitteen johdosta ensiksi ratkaistava, voidaanko kanne tutkia. Jos vastaus on myönteinen, on ratkaistavana, ovatko yhtiöiden vahingonkorvausvaatimukset vanhentuneet. Arvioitavana on erityisesti se, milloin vanhentumisaika oli alkanut.

Yleisen tuomioistuimen toimivalta

19. Valtio on katsonut, että kysymys oli julkisoikeudellisia maksuja koskevasta asiasta, joka oli käsiteltävä hallintotuomioistuimessa. Väylämaksu oli julkisoikeudellinen maksu, eikä yleinen tuomioistuin ollut toimivaltainen arvioimaan lainvoimaisen julkisoikeudellisen maksun perustetta ja määrää.

20. Korkein oikeus toteaa, että yhtiöiden vaatimus perusteettoman edun palauttamisesta on perustunut siihen, että unionin oikeuden mukaan yksityisellä on oikeus saada takaisin sellaiset verot tai maksut, jotka jäsenvaltio on kantanut unionin oikeuden vastaisesti. Vahingonkorvausvaatimus on perustunut siihen, että unionin oikeuden mukaan jäsenvaltio vastaa unionin oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamastaan vahingosta. Unionin oikeudessa ei ole määrätty, millaisessa menettelyssä yksityisten näiden periaatteiden nojalla esittämät vaatimukset on käsiteltävä. Asiaa koskevan unionin sääntelyn puuttuessa on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kunkin jäsenvaltion asiana sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt oikeussuojakeinojen käyttämistä varten (ks. esim. tuomio 16.12.1976, Rewe, C-33/76, EU:C:1976:188, kohta 5).

21. Väylämaksut ovat julkisoikeudellisia maksuja. Muutosta väylämaksua koskeviin päätöksiin on väylämaksulain (1028/1980) 11 g §:n (761/1998), väylämaksulain (708/2002) 30 §:n ja tullilain (1466/1994) 37 §:n mukaan tullut hakea Helsingin hallinto-oikeudelta. Liikaa määrättyä väylämaksua on lisäksi voinut vaatia palautettavaksi väylämaksulain (708/2002) 22 §:n mukaisessa oikaisumenettelyssä pykälän 2 momentista ilmenevässä määräajassa. Sen jälkeen, kun väylämaksua koskevat päätökset ovat tulleet lainvoimaisiksi, niiden purkamista on voinut hakea korkeimmalta hallinto-oikeudelta, kuten yhtiöt ovat tehneetkin. Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi kuuluu sellainen julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta koskeva riita, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse. Julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta koskevat vaatimukset on Korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä jätetty tutkimatta yleisen tuomioistuimen toimivaltaan kuulumattomina (ks. esim. KKO 1991:90 ja KKO 1993:91).

22. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskevia asioita on kuitenkin vakiintuneesti käsitelty yleisissä tuomioistuimissa. Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2013:58, kohta 10, katsonut, että yleinen tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään valtioon kohdistuvan vahingonkorvauskanteen myös sen perustuessa unionin oikeuden rikkomiseen.

23. Korkein oikeus toteaa, että tuomioistuimen toimivalta määräytyy kannevaatimusten ja niiden tueksi esitettyjen perusteiden sisällön mukaan, eikä merkitystä voida antaa sille, ovatko kantajat luonnehtineet vaatimustaan yksityisoikeudelliseksi vai julkisoikeudelliseksi. Tässä asiassa yhtiöt ovat kanteessaan vaatineet palautettavaksi niiltä vuosina 2001 – 2004 tehtyjen hallintopäätösten mukaisesti perittyjä väylämaksuja.

24. Vaatimuksen ensisijaisena perusteena yhtiöt ovat esittäneet, että väylämaksut oli määrätty ja peritty väärin ja että valtio oli saanut sen vuoksi perusteetonta etua. Tältä osin Korkein oikeus toteaa, että yhtiöiden suorittamat maksut ovat perustuneet lainvoimaisiksi tulleisiin hallintopäätöksiin. Väite edun perusteettomuudesta perustuu yksinomaan siihen, että yhtiöt katsovat väylämaksuja koskevien hallintopäätösten olleen virheellisiä. Kuten edellä kohdasta 21 tarkemmin ilmenee, muutoksenhausta ja oikaisuvaatimuksesta väylämaksua ja sen palauttamista koskevissa asioissa oli säädetty erikseen väylämaksulaissa (708/2002) ja tullilaissa (1466/1994). Se, että yhtiöt ovat vedonneet palautusvaatimuksensa tueksi myös valtion virheellisillä päätöksillä saamaan perusteettomaan etuun, tarkoittaa asiallisesti samaa vaatimusta silmälläpitäen säädetyn hallinto-oikeudellisen menettelyn sivuuttamista. Silloin, kun julkisoikeudellista maksua ja sen palauttamista koskevat oikeussuojakeinot perustuvat nimenomaiseen sääntelyyn, yleisen tuomioistuimen toimivalta ei voi perustua pelkästään siihen, että palautusvaatimuksen yhteydessä esitetään väite valtion saamasta perusteettomasta edusta. Tällainen väite voidaan tehdä minkä tahansa virheelliseksi katsotun julkisoikeudellista maksua koskevan päätöksen riitauttamisen yhteydessä. Jos tällaisen väitteen katsottaisiin perustavan toimivallan, yleisten ja hallintotuomioistuinten toimivaltajako sekä muutoksenhaun erikseen säädetyt määräajat menettäisivät merkityksensä.

25. Vaatimuksen toissijaisena perusteena yhtiöt ovat esittäneet, että valtio oli rikkomalla unionin oikeutta aiheuttanut niille vahinkoa. Valtio on katsonut, että yhtiöt eivät olleet esittäneet vahingonkorvausvaatimuksen edellyttämiä perusteita muun muassa oikeudellisen ristiriidan ilmeisyydestä, syy-yhteydestä ja vahingon määrästä.

26. Tältä osin Korkein oikeus toteaa, että unionin oikeuden rikkomiseen perustuvat vahingonkorvausvaatimukset kuuluvat edellä kohdassa 22 esitetyn mukaisesti yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. Korkein oikeus katsoo, että vaikka yhtiöt ovatkin ilmoittaneet vaativansa maksujen palauttamista, niiden vaatimuksensa tueksi esittämien perusteiden vuoksi vaatimusta on arvioitava vahingonkorvausvaatimuksena. Yhtiöt ovat vedonneet muun muassa siihen, että niille oli aiheutunut vahinkoa, että vahinko oli ollut syy-yhteydessä valtion unionin oikeuden vastaiseen menettelyyn ja että unionin oikeuden rikkominen oli ollut ilmeistä. Kysymys ei siten ole ollut pelkästään maksupäätösten virheellisyyteen perustuvasta palautusvaatimuksesta.

27. Edellä esitetyillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, että yleinen tuomioistuin on toimivaltainen tutkimaan kanteen toissijaisena esitetyn vahingonkorvausvaatimuksen osalta. Ensisijainen vaatimus perusteettoman edun palautuksesta ei sen sijaan kuulu yleisen tuomioistuimen toimivaltaan.

Väylämaksupäätösten oikeusvoima

28. Valtio on katsonut, että yhtiöiden olisi tullut hakea muutosta hallinto-oikeudessa väylämaksupäätöksiin ja että väylämaksupäätösten oikeusvoimavaikutus esti vahingonkorvausvaatimuksen tutkimisen.

29. Korkein oikeus toteaa, että hallintopäätöksen lainvoimaisuus ei estä hallintopäätöksestä aiheutunutta vahinkoa koskevan korvauskanteen tutkimista yleisessä tuomioistuimessa. Sillä seikalla, että vahingonkorvausvaatimuksen esittäjä ei ole hakenut hallintopäätökseen muutosta, voi sen sijaan olla merkitystä arvioitaessa kanteen hyväksymisen edellytyksiä.

[Perustelujen kohdat 30 – 33 jätetään tässä julkaisematta, koska ne eivät liity julkaistavaan oikeuskysymykseen.]

Pääasiaratkaisun perustelut

Vahingonkorvausvaatimuksen vanhentumiseen sovellettavat oikeussäännöt

34. Unionin oikeuteen ei sisälly jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun vanhentumista koskevia normeja. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asiaa koskevien unionin säännösten puuttuessa kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään täysin turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet. Nämä menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia oikeussuojakeinoja (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate; ks. esim. tuomio 28.1.2015, Starjakob, C-417/13, EU:C:2015:38, kohta 61 ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

35. Suomen kansallisessa oikeusjärjestyksessä vahingonkorvausvelan vanhentumisesta säädetään velan vanhentumisesta annetussa laissa (vanhentumislaki). Vanhentumislaki koskee vastaavuusperiaatteen edellyttämällä tavalla julkisen vallan käyttämisestä johtuvia vahingonkorvausvelkoja riippumatta siitä, perustuuko vahingonkorvausvastuu kansallisen oikeuden vai unionin oikeuden rikkomiseen. Vanhentumislaki tulee siten tässä asiassa sovellettavaksi sillä edellytyksellä, ettei unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen saa sen vuoksi tulla tehokkuusperiaatteen vastaisesti käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.

36. Vanhentumislaki on tullut voimaan 1.1.2004. Lain 21 §:n 3 momentin mukaan lakia sovelletaan myös velkaan, jonka oikeusperuste on syntynyt ennen lain voimaantuloa. Velka vanhentuu kuitenkin vanhentumislain nojalla aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua lain voimaantulosta, jollei kyseinen velka myös aikaisemmin voimassa olleiden säännösten mukaan vanhentuisi tätä ennen.

37. Vanhentumislain 4 §:n mukaan velka vanhentuu kolmen vuoden kuluttua lain 5 – 7 §:ssä tarkoitetusta ajankohdasta, jollei vanhentumista ole sitä ennen katkaistu. Vanhentumislain 7 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan vahingonkorvauksen vanhentumisaika alkaa kulua muuhun kuin sopimussuhteeseen perustuvassa vahingonkorvauksessa siitä, kun vahingonkärsijä on saanut tietää tai hänen olisi pitänyt tietää vahingosta ja siitä vastuussa olevasta.

38. Lainkohdan esitöiden mukaan yleisenä lähtökohtana on, että kolmen vuoden vanhentumisaika alkaa kulua siitä, kun velkoja voisi esittää vaatimuksensa. Vahingonkorvausvaatimusten osalta tämä edellyttää sitä, että vahingonkärsijällä on ollut mahdollisuus saada riittävät tiedot korvausedellytyksistä eli aiheutuneesta vahingosta ja sen aiheuttajasta (HE 187/2002 vp s. 48). Korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä on esityölausuman mukaisesti katsottu vanhentumisajan alkavan silloin, kun vahinkoa kärsineellä on ollut vahingosta sellainen tieto, että hänen on voitu edellyttää sen perusteella katkaisevan korvausvelan vanhentumisen (ks. KKO 2017:3, kohta 8 ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

39. Vanhentumislain esitöiden mukaan vahingonkärsijä ei voi vedota siihen, ettei hän ole tiennyt, millä perusteilla vastuuvelvollisuus lain mukaan määräytyy. Yleisten sääntöjen mukaan ei ole mahdollista vedota omaksi edukseen siihen, ettei tiedä lain sisältöä (HE 187/2002 vp s. 50).

40. Korkein oikeus on arvioinut esitöissä kuvatun periaatteen merkitystä vanhentumisajan alkamisen kannalta ratkaisussa KKO 2016:28, jossa oli kysymys vahingonkorvausvaatimuksesta, jonka yksityishenkilö oli kohdistanut valtioon siksi, että häneltä oli kannettu unionin oikeuden vastaista veroa. Ratkaisun mukaan periaatetta noudatetaan pääsääntöisesti myös silloin, kun oikeustila vahingonkorvausvastuuseen vaikuttavan kysymyksen osalta on epäselvä.

41. Ratkaisussa on katsottu, että vanhentumisajan alkaminen ei lähtökohtaisesti voi lykkääntyä pelkästään siitä syystä, että vahingonkorvaussaatavan voimassaoloon vaikuttava oikeuskysymys on epäselvä. Epäselvän oikeuskysymyksen vuoksi myös vahingonkorvausvelvollinen on epätietoinen siitä, onko hän korvausvastuussa, ja voi velkojan passiivisuuden perusteella luottaa siihen, ettei velkoja katso korvausvastuulle olevan edellytyksiä eikä aio esittää vaatimuksia (kohta 14).

42. Ratkaisun mukaan asiaa voidaan kuitenkin arvioida toisin silloin, kun oikeustilan epäselvyys on sellainen, ettei velkojalla ole ollut syytä epäillä, että hänelle olisi aiheutunut korvaukseen oikeuttavaa vahinkoa. Arvioitaessa vanhentumisajan alkamista tällaisessa tilanteessa on keskeistä, voidaanko normaalia huolellisuutta noudattavan velkojan edellyttää havainneen oikeustilan epäselvyyden. Tulkinnanvaraisessakin tilanteessa velkoja voi katkaista vanhentumisen. Jos taas epäselvyys on ollut sellainen, ettei velkoja ole sitä havainnut eikä voinut havaita, tulee vanhentumislain tavoitteet sekä asianomaisen tapauksen olosuhteet huomioon ottaen arvioida, onko oikeustilan epäselvyydestä johtuvan riskin asettaminen velkojan kannettavaksi kohtuullista (kohdat 15 – 17).

43. Ratkaisussa on edelleen katsottu, että valtion ja yksityishenkilön välisessä suhteessa yksityishenkilön on lähtökohtaisesti voitava luottaa siihen, että ylimmän tuomioistuimen oikeuskäytäntö on voimassa olevan oikeuden mukaista. Vahingonkorvausvaatimuksen vanhentumisajan alkamiseen vaikutti siksi se, että korkeimman hallinto-oikeuden käytännöstä oli voinut perustellusti saada sen käsityksen, että kysymyksessä ollut vero oli ollut unionin oikeuden mukainen. Vanhentumisajan ei katsottu alkaneen ennen kuin unionin tuomioistuin oli todennut veron olevan unionin oikeuden vastainen (kohdat 23 ja 24).

Vanhentumisajan alkamisen arviointi tässä tapauksessa

44. Korkein oikeus toteaa, että tässä tapauksessa, samoin kuin ratkaisussa KKO 2016:28, on kysymys varallisuusvahingosta, joka ei ilmene vahingonkärsijälle samalla tavalla konkreettisesti kuin henkilö- tai esinevahinko. Väylämaksulainsäädännön mukaisten väylämaksujen suorittaminen on lähtökohtaisesti lakiin perustuvan velvollisuuden täyttämistä. Määrältään unionin oikeuden vastaisen väylämaksun suorittamisesta johtunut varallisuuden menetys voidaan tunnistaa vahingoksi sillä perusteella, että havaitaan maksun määräytymisperusteiden olleen unionin oikeuden vastaisia.

45. Lähtökohtana vahinkoa koskevan tiedon arvioinnissa on, että vahingonkorvausvelkojan on tunnettava voimassa oleva oikeus eikä hän voi edukseen vedota siihen, että ei ole havainnut vahinkoa, koska ei ole tuntenut asiassa merkityksellisiä oikeussääntöjä tai ymmärtänyt niiden merkitystä oman oikeusasemansa kannalta. Ratkaisusta KKO 2016:28 ilmenevän oikeusohjeen mukaisesti oikeustilaa koskevalle velkojan tietämättömyydelle voidaan kuitenkin antaa merkitystä silloin, jos oikeustila on ollut epäselvä ja epäselvyys on ollut sillä tavoin vaikeasti havaittavissa, ettei velkojalla ole ollut syytä epäillä, että hänelle olisi aiheutunut korvaukseen oikeuttavaa vahinkoa. Tässä asiassa on siksi arvioitava, onko väylämaksupäätöksiä koskeva oikeustila ollut epäselvä ja onko oikeustilan epäselvyys ollut sillä tavalla vaikeasti havaittavissa, että vanhentumisajan ei voida katsoa alkaneen vielä väylämaksupäätösten tiedoksisaannista.

46. Vahingonkorvausvaatimus koskee väylämaksuja, jotka ovat määräytyneet vuosien 1980 ja 2002 väylämaksulakien (1028/1980 ja 708/2002) mukaan. Vuoden 1980 väylämaksulain nojalla annetun asetuksen (1016/1983) 1 ja 2 §:n sekä vuoden 2002 väylämaksulain 7 ja 8 §:n mukaan kotimaanliikenteen väylämaksu on kannettu vuosimaksuina kalenterivuosittain ja ulkomaanliikenteen väylämaksu kertamaksuina. Kantajina olevilla yhtiöillä näiden säädösten mukaisten ulkomaanliikenteen maksuperusteiden soveltaminen on johtanut siihen, että niiltä vuosittain kannettu väylämaksujen yhteismäärä on ollut suurempi kuin se olisi ollut siinä tapauksessa, että ulkomaanliikenteen väylämaksut olisivat määräytyneet samoin perustein kuin kotimaanliikenteen väylämaksut.

47. Yhtiöt ovat katsoneet, että väylämaksujärjestelmä on ollut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 56 artiklan ja meriliikenneasetuksen vastaista. SEUT 56 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja unionissa. Meriliikenneasetuksen 1 artiklan 3 kohdan mukaan palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta sovelletaan jäsenvaltioiden välisessä meriliikenteessä sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisessä meriliikenteessä.

48. Unionin tuomioistuin on SEUT 56 artiklan ja meriliikenneasetuksen nojalla katsonut, että jäsenvaltioiden väliselle merikuljetuspalvelujen tarjoamiselle asetettavat edellytykset eivät saa olla tiukemmat kuin ne, joita vastaavien palvelujen tarjoamiselle asetetaan sen tapahtuessa valtionsisäisesti. Sen vuoksi tuomioistuin on pitänyt kansallista säännöstöä, jossa alusten välillä tehdään ero sen mukaan, harjoitetaanko niillä jäsenvaltion sisäistä vai muihin jäsenvaltioihin suuntautuvaa liikennettä, ja jossa kyseisen jäsenvaltion sisämarkkinoille ja sen sisäisille kuljetuksille taataan tällä tavoin erityinen etu, meriliikenneasetuksen nojalla kiellettynä meriliikenteen palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksena (ks. tuomio 5.10.1994, komissio v. Ranska, C-381/93, EU:C:1994:370, kohdat 18 ja 21).

49. Korkein oikeus toteaa, että kotimaanliikenteen ja ulkomaanliikenteen väylämaksua koskevista säännöksistä on ollut vaikeuksitta havaittavissa, että ulkomaanliikenteen väylämaksu määräytyy eri tavoin kuin kotimaanliikenteen väylämaksu. Maksun määräytymisen perusteisiin tutustumalla on voinut havaita, että ulkomaanliikenteen alukselta vuoden aikana kannettavien väylämaksujen määrä voi ylittää vastaavalta kotimaanliikenteen alukselta kannettavan vuosimaksun määrän. Yhtiöiden, jotka ovat tienneet niiltä kannettujen väylämaksujen määrät, on ollut mahdollista verrata niitä vastaavilta kotimaanliikenteen aluksilta perittävän vuosimaksun määrään ja havaita, että niiden maksuvelvollisuus on ollut suurempi kuin kotimaanliikenteessä. Edellä mainituista unionin oikeuden määräyksistä ja oikeuskäytännöstä on käynyt ilmi se lähtökohta, ettei meriliikenneasetuksen soveltamisalaan kuuluvan jäsenvaltioiden välisen tai jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisen liikenteen ja kotimaanliikenteen välillä saa tehdä eroa kotimaanliikenteen eduksi.

50. Korkein oikeus katsoo, että koska kotimaanliikenteestä ja ulkomaanliikenteestä perittävien maksujen erisuuruisuus on ollut helposti havaittavissa, yhtiöillä on ollut edellytykset havaita myös se, että maksujen määräytymisperusteet voivat olla ristiriidassa edellä mainittujen unionin oikeuden normien kanssa. Sen sijaan yhtiöiden on ollut vaikeampi arvioida sitä, onko asiassa ollut tekijöitä, jotka ovat oikeuttaneet erisuuruisten maksujen perimisen. Kysymyksen epäselvyys ilmenee muun muassa siitä, että valtiolla ja komissiolla on ollut keskenään eri käsitykset väylämaksujärjestelmän unionin oikeuden mukaisuudesta.

51. Kuten edellä on todettu, pelkästään se, että oikeustila on epäselvä, ei lähtökohtaisesti vaikuta vanhentumisajan alkamiseen, koska epäselvässäkin tilanteessa velkoja voi yleensä katkaista saatavan vanhentumisen. Seuraavaksi onkin tarkasteltava, onko asiassa ollut sellaisia erityisiä seikkoja, joiden vuoksi yhtiöillä ei ole ollut syytä epäillä, että niiltä perityt maksut ovat voineet olla unionin oikeuden vastaisia.

52. Yhtiöt ovat katsoneet, että niillä oli ollut perusteltu syy luottaa väylämaksulainsäädännön unionin oikeuden mukaisuuteen siihen asti, kun ne olivat saaneet tiedon siitä, että valtio ei hae muutosta edellä mainittuihin Helsingin hallinto-oikeuden päätöksiin. Yhtiöt ovat vedonneet siihen, että valtiolla on ollut velvollisuus noudattaa unionin oikeutta sekä lakeja säädettäessä että kaikessa viranomaistoiminnassa. Helsingin hallinto-oikeuden päätösten antamiseen asti valtion kanta oli kuitenkin ollut, että väylämaksulainsäädäntö oli unionin oikeuden mukainen. Lainsäädäntö oli muutettu unionin oikeuden mukaiseksi vasta vuonna 2005 ja unionin oikeuden vastaisten väylämaksujen kantamista oli jatkettu vielä tämän jälkeen huolimatta siitä, että komissio oli vuonna 2004 ilmoittanut nostavansa rikkomuskanteen Suomea vastaan. Valtio ei myöskään ollut tiedottanut siitä, että väylämaksulainsäädäntö oli ollut unionin oikeuden vastaista.

53. Vahingonkorvausriidoissa käy usein ilmi, että vahingonkorvausvelallinen on pitänyt omaa menettelyään lainmukaisena vahingonkorvausvaatimuksen esittämiseen ja mahdollisesti aina vahingonkorvausasiaa koskevaan tuomioon asti. Vanhentumisajan alkamista ei olekaan lainsäädännössä kytketty siihen, että vahingonkorvausvelallinen korjaa menettelyään tai myöntää vastuunsa tai että vahingonkorvauksen edellytysten täyttyminen on muuten selvää, vaan lähtökohtaisesti vahingonkorvausvelkojan edellytetään itse tosiseikoista tiedon saatuaan arvioivan vahingonkorvausvastuun edellytyksiä ja myös vastuun vanhentumista koskevaa oikeusasemaansa. Tämä velvollisuus vahingonkärsijällä on myös silloin, kun vahinkoa on aiheutunut unionin oikeuden vastaisesta lainsäädännöstä ja viranomaiskäytännöstä.

54. Siltä osin kuin yhtiöt ovat vedonneet siihen, että valtio on väittänyt väylämaksulainsäädännön olevan unionin oikeuden mukaista ja pitänyt kiinni siitä, että kotimaanliikenteen ja ulkomaanliikenteen erilaiselle kohtelulle on objektiiviset syyt, Korkein oikeus toteaa, että nämä valtion väitteet on asiassa saadun selvityksen mukaan esitetty sen johdosta, että komissio oli aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn. Korkein oikeus katsoo, että kun näiden väitteiden esittämisen aikaan oli jo esitetty myös komission käsitys, jonka mukaan lainsäädäntö on vastoin unionin oikeutta, pelkästään valtion voimakaskaan kanta asiassa ei ole voinut merkitä sitä, että kansallisten säännösten ja unionin oikeuden välillä mahdollisesti oleva ristiriita sinänsä olisi ollut vaikeasti havaittava. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan julkisuudessa on ainakin vuodesta 2003 asti ollut tietoja komission Suomea vastaan käynnistämästä rikkomusmenettelystä ja kysymys väylämaksulainsäädännön ja unionin oikeuden välisestä mahdollisesta ristiriidasta on ollut esillä uuden väylämaksulainsäädännön valmistelun yhteydessä vuodesta 2004 alkaen.

55. Korkein oikeus toteaa, että väylämaksulainsäädännön unionin oikeuden mukaisuus ei ole ollut ylimpien kansallisten tuomioistuinten tai unionin tuomioistuimen arvioitavana ennen kuin korkein hallinto-oikeus on antanut ratkaisun 2009:99. Tässä asiassa, toisin kuin ratkaisussa KKO 2016:28, ei ole siten ollut sellaista ylimpien tuomioistuinten oikeuskäytäntöä, jonka perusteella yhtiöt olisivat voineet luottaa väylämaksulainsäädännön unionin oikeuden mukaisuuteen.

56. Edellä mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei yhtiöiden vetoama valtion menettely ole vaikeuttanut väylämaksujen määräytymisperusteiden ja unionin oikeuden sääntöjen mahdollisen ristiriidan havaitsemista siten, että yhtiöiltä ei olisi voitu kohtuudella edellyttää vanhentumisen katkaisemista ja että valtion menettelyllä siten olisi vanhentumisajan alkamista lykkäävä vaikutus. Yhtiöillä ainakin olisi pitänyt olla vanhentumisajan alkamisen edellytyksenä olevat tiedot väittämästään vahingosta silloin, kun ne ovat saaneet tiedon kutakin väylämaksua koskevasta päätöksestä. Vanhentumislain 7 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen vanhentumisaika on siten kunkin väylämaksun osalta alkanut siitä, kun yhtiöt ovat saaneet tiedon väylämaksua koskevasta päätöksestä.

Tehokkuusperiaatteen merkitys

57. Kansallisten säännösten perusteella vanhentumisaika on edellä selostetulla tavalla alkanut siitä, kun yhtiöt ovat saaneet tiedon väylämaksupäätöksistä. Edellä kohdassa 34 kuvatun tehokkuusperiaatteen mukaisesti kansalliset vanhentumista koskevat säännöt eivät saa kuitenkaan olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.

58. Unionin tuomioistuin on katsonut tehokkuusperiaatteen mukaiseksi sen, että oikeussuojakeinojen käyttämiselle asetetaan oikeusvarmuuden turvaamiseksi kohtuulliset preklusiiviset määräajat, koska tällaiset määräajat eivät tee unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (ks. edellä mainittu tuomio Starjakob, kohta 62 ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). Unionin tuomioistuimen käytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kansallista kolmen vuoden määräaikaa voidaan pitää kohtuullisena (ks. esim. tuomio 15.4.2010, Barth, C 542/08, EU:C:2010:193, kohta 28 ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

59. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan preklusiivisen määräajan asettaminen ei ole unionin oikeuden vastaista, vaikka jäsenvaltio ei olisi muuttanut kansallisia sääntöjään niiden yhdenmukaistamiseksi unionin oikeuden säännösten kanssa. Tilanne olisi toinen vain, jos kansallisten viranomaisten toiminnan ja preklusiivisen määräajan vuoksi henkilö olisi menettänyt täysin mahdollisuutensa vedota oikeuksiinsa kansallisissa tuomioistuimissa (ks. edellä mainittu tuomio Barth, kohta 33).

60. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, että unionin tuomioistuimen mahdollisella unionin oikeuden rikkomisen toteamisella ei lähtökohtaisesti ole vaikutusta vanhentumisajan alkamiseen (ks. edellä mainittu tuomio Starjakob, kohta 64 oikeuskäytäntöviittauksineen). Tehokkuusperiaate ei oikeuskäytännön mukaan myöskään edellytä, että kansallinen vahingonkorvausta koskeva vanhentumisaika keskeytyisi tai lykkäytyisi komission vireillepaneman jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn ajaksi (ks. tuomio 24.3.2009, Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, kohta 46).

61. Unionin tuomioistuimen arvioitavana on ollut kansallisen vanhentumisajan unionin oikeuden mukaisuus tilanteessa, jossa kansallinen tuomioistuin arvioi, että pääasian kantaja olisi pystynyt objektiivisesti arvioiden vetoamaan unionin oikeuden mukaisiin oikeuksiinsa vasta tiettyjen unionin tuomioistuimen oikeustilaa selventäneiden tuomioiden jälkeen. Unionin tuomioistuin katsoi, että unionin oikeus ei ollut esteenä vanhentumisajoille, jotka johtivat vaatimusten vanhentumiseen ennen kyseisiä tuomioita. Tuomioistuin kiinnitti ratkaisussaan huomiota siihen, että pääasian kantajalla oli ollut oikeus vedota oikeuksiinsa tuomioistuimessa SEUT 45 artiklan osalta siitä asti, kun kyseinen jäsenvaltio oli liittynyt unioniin, ja asiaan sovellettavan direktiivin osalta siitä asti, kun määräaika direktiivin saattamiselle osaksi kansallista oikeutta oli päättynyt (ks. tuomio 16.1.2014, Pohl, C-429/12, EU:C:2014:12, kohdat 36 ja 37).

62. Korkein oikeus katsoo, että edellä esitetyn oikeuskäytännön perusteella unionin oikeus ei ole esteenä sille, että yhtiöiden vahingonkorvausvaatimusten kolmen vuoden vanhentumisaika on alkanut jo ennen kuin väylämaksulainsäädäntöä oli muutettu ja ennen kuin Helsingin hallinto-oikeus oli antanut kohdassa 5 mainitut päätökset.

Johtopäätös

63. Kohdassa 56 todetun mukaisesti kolmen vuoden vanhentumisaika on alkanut kunkin väylämaksun osalta siitä, kun yhtiöt ovat saaneet tiedon kyseisestä väylämaksupäätöksestä. Yhtiöiden vaatimukset ovat koskeneet vuosina 2001 – 2004 määrättyjä väylämaksuja, joista viimeisetkin yhtiöiden on pitänyt saada tietoonsa viimeistään vuoden 2005 alussa. Kun yhtiöt eivät ole edes väittäneet, että ne olisivat katkaisseet vanhentumisen ennen kuin 31.12.2008, vaatimukset ovat vanhentuneita. Kohdassa 36 selostettu vanhentumislain voimaantulosäännös ei johda toisenlaiseen johtopäätökseen. Aihetta hovioikeuden tuomion lopputuloksen muuttamiseen vahingonkorvausvaatimuksen osalta ei siis ole.

Tuomiolauselma

Hovioikeuden tuomiota muutetaan siten, että kanne jätetään tutkimatta perusteettoman edun palauttamista koskevan vaatimuksen osalta. Muilta osin hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Juha Häyhä, Jukka Sippo, Jarmo Littunen, Päivi Hirvelä ja Lena Engstrand. Esittelijä Mia Hoffrén.